Podstawowym i kompleksowym unormowaniem dotyczącym praw i obowiązków pracodawców i pracowników w sferze prywatnej jest kodeks pracy. Ustawodawca decyduje się jednak niekiedy na wyłączenie pewnych kwestii i uregulowanie ich w odrębnych ustawach z uwagi na specyfikę niektórych stosunków czy zawodów. Kodeks pracy jest wtedy stosowany subsydiarnie. Taki sposób regulacji został zastosowany także w odniesieniu do czasu pracy kierowców, którego tyczy się ustawa z 16 kwietnia 2004 r (dalej zwana ucpk). Akt ten wzbudzał kontrowersje niemal od początku swojego obowiązywania. Pierwsze problemy dotyczyły kwestii odpowiedniego stosowania kodeksu pracy, a konkretnie przepisów o podróży służbowej. Pytanie, czy kierowca zawodowy odbywa podróż służbową w rozumieniu kp, wywołało poważne rozbieżności orzecznicze i znalazło odpowiedź dopiero w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 19 listopada 2008 r. (sygn, akt: II PZP 11/08), zgodnie z którą "kierowca transportu międzynarodowego odbywający podróże w ramach wykonywania umówionej pracy i na określonym w umowie obszarze jako miejsce świadczenia pracy nie jest w podróży służbowej w rozumieniu art. 775 § 1 k.p."

Powyższy stan rzeczy zmieniła nowelizacja ucpk, wprowadzając definicję legalną podróży służbowej kierowców i nakazując stosowanie do niej odpowiednio art. 775 par. 5. Paragraf ten odnosi się do par. 3 następnie odsyłając do par. 2 przepisu. Zgodnie z powyższymi:

• § 2. Minister właściwy do spraw pracy określi, w drodze rozporządzenia, wysokość oraz warunki ustalania należności przysługujących pracownikowi, zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej, z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju oraz poza granicami kraju. Rozporządzenie powinno w szczególności określać wysokość diet, z uwzględnieniem czasu trwania podróży, a w przypadku podróży poza granicami kraju - walutę, w jakiej będzie ustalana dieta i limit na nocleg w poszczególnych państwach, a także warunki zwrotu kosztów przejazdów, noclegów i innych wydatków.
• § 3. Warunki wypłacania należności z tytułu podróży służbowej pracownikowi zatrudnionemu u innego pracodawcy niż wymieniony w § 2 określa się w układzie zbiorowym pracy lub w regulaminie wynagradzania albo w umowie o pracę, jeżeli pracodawca nie jest objęty układem zbiorowym pracy lub nie jest obowiązany do ustalenia regulaminu wynagradzania.
• § 5. W przypadku gdy układ zbiorowy pracy, regulamin wynagradzania lub umowa o pracę nie zawiera postanowień, o których mowa w § 3, pracownikowi przysługują należności na pokrycie kosztów podróży służbowej odpowiednio według przepisów, o których mowa w § 2.

Konstrukcja taka tworzy w konsekwencji wielopoziomowe odwołanie o charakterze kaskadowym ostatecznie odsyłając do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (dalej zwane rozporządzeniem o podróży służbowej). Rozporządzenie to stanowi, że pracownikowi przysługuje zwrot kosztów za nocleg według rachunku z hotelu bądź innego obiektu zgodnie z limitami stanowiącymi załącznik do rozporządzenia lub, jeżeli pracownik nie przedstawi odpowiedniego rachunku, ryczałt w wysokości 25% wspomnianego limitu,. Norm powyższych nie stosuje się, jeżeli pracodawca zapewni pracownikowi bezpłatny nocleg. Wyrażenie bezpłatny nocleg nie zostało w rozporządzeniu doprecyzowane, co spowodowało kolejną falę rozbieżności. Na tym gruncie powstały dwie podstawowe linie orzecznicze. Niektóre składy orzekające uznawały, że nie można uznać, że kabina kierowcy co do zasady jest bądź nie jest bezpłatnym noclegiem - należy każdorazowo indywidualnie zbadać panujące w niej warunki. Pogląd ten jest usprawiedliwiony w szczególności zważywszy na Rozporządzenie (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r., które stwierdza, że: "dzienne okresy odpoczynku i skrócone tygodniowe okresy odpoczynku poza bazą można wykorzystywać w pojeździe, o ile posiada on odpowiednie miejsce do spania". Jeżeli więc utożsamimy "bezpłatny nocleg" i "odpowiednie miejsce do spania" dochodzimy do wniosku, że kabina kierowcy może bezpłatnym noclegiem w rozumieniu rozporządzenia o podróży służbowej, o ile spełnia odpowiednie wymogi.

Druga linia orzecznicza kategorycznie wyklucza możliwość uznania kabiny kierowcy za bezpłatny nocleg bez względu na panujące w niej warunki. Takie rozstrzygnięcie opiera się na założeniu, że rozporządzenie o podróży służbowej docelowo reguluje sytuację pracowników sfery budżetowej, a co za tym idzie nie sposób uznać, ze adekwatnym miejscem do spania będzie kabina samochodu. Bezpłatny nocleg oznacza więc hotel lub obiekty podobne. Z taką interpretacją zgodził się także Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów z dnia 12 czerwca 2014 r. (sygn. akt: II PZP 1/14) orzekając, że pojęcie "bezpłatny nocleg" i "odpowiednie miejsce do spania" nie mogą być utożsamiane, a więc kabina samochodu, nawet najlepiej przygotowana, nie spełnia definicji "bezpłatnego noclegu" w rozumieniu art. 9 rozporządzenia o należnościach z tytułu podróży służbowych. Uchwała ta nie uzyskała w prawdzie mocy zasady prawnej ale niezaprzeczalnie wyrażony w niej pogląd stał się dominującym.

W konsekwencji prezentowane przez SN rozumienie przepisów spowodowało konieczność poniesienia znacznych kosztów przez pracodawców, którzy obowiązani byli zwrócić kierowcom koszty noclegu za ubiegłe lata. Niezadowolenie pracodawców i ich przekonanie o niezgodności takiej interpretacji z Konstytucją RP doprowadziło ostatecznie do wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 listopada 2016 r. (sygn, akt K 11/15). Wyrok stwierdza niezgodność art. 21a ucpk w związku z art. 77 5 kp w związku z art. 16 rozporządzenia o podróży służbowej z art. 2 Konstytucji.

Trybunał zgodził się z wnioskodawcą, Związkiem Pracodawców "Transport i Logistyka Polska", że konstrukcja tworząca wielostopniowe kaskadowe odwołanie jest niezgodna z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą jasności i precyzyjności przepisów oraz sprawia, ze unormowanie jest nieadekwatne do stanów faktycznych, do których ma być stosowane. Trybunał podkreśla, że z zasady demokratycznego państwa prawa wynika zasada zaufania obywateli do państwa i prawa oraz tak zwane zasady poprawnej legislacji, zgodnie z którymi unormowanie musi być poprawne językowo, a więc jasne i precyzyjne, dzięki czemu bez stosowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych można ustalić adresata oraz treść normy. Nie każda niejasność jest oczywiście naruszeniem Konstytucji - musi ona przekraczać pewien poziom, mieć charakter kwalifikowany. W przedmiotowej sprawie Trybunał ustalił, że na podstawie zaskarżonych przepisów nie sposób ustalić prosto i jednoznacznie dyspozycji normy, co świadczy o niekonstytucyjności przepisu. Jednocześnie w uzasadnieniu wyroku zwrócono uwagę, że przy odesłaniu ustawowym do odesłania, które odsyła do rozporządzenia nie można określić pozycji hierarchicznej danej normy. W związku z tym mamy do czynienia z poważnym uchybieniem zasadom poprawnej legislacji.

Co więcej, pracodawcy działając w przekonaniu, że kabina pojazdu jest odpowiednim miejscem do spania przeznaczali znaczne środki na odpowiednie przystosowywanie pojazdów. Przekonanie to wytworzyło się min. w związku z powszechną praktyką, linią orzeczniczą a także przepisami prawa europejskiego. Prawo nie powinno wprowadzać obywateli w błąd i nie powinni oni ponosić negatywnych konsekwencji działania zgodnie z prawem. Przepisy rozporządzenia o podróży służbowej w rozumieniu nadanym uchwałami Sądu Najwyższego łamią w tym zakresie zasadę zaufania obywatela do państwa i prawa, a więc są niekonstytucyjne.

Kolejny zarzut do kwestionowanej konstrukcji dotyczy jej nieadekwatności do sytuacji faktycznej oraz złamania zasady równości. Art. 32 Konstytucji nie stanowił w prawdzie wzorca kontroli powołanego przez wnioskodawcę (czym Trybunał jest związany), ale brak równości wpływa również na ocenę z punktu widzenia art. 2 Konstytucji. Sytuacja, w której podmioty niepodobne (kierowcy oraz pracownicy sfery budżetowej) są traktowane w taki sam sposób i jednocześnie podmioty podobne (kierowcy i inni pracownicy mobilni) - w sposób różny, nosi znamiona dyskryminacji. Trybunał podkreśla, że możliwe jest skuteczne i zgodne z prawem stworzenie odrębnej kategorii: "podróż służbowa kierowców", ale musiałoby się to wiązać z oddzielnym uregulowaniem uwzględniającym specyfikę tego zawodu. Odesłanie do przepisów dotyczących zupełnie innej sfery stosunków powoduje nieadekwatność normowania oraz wiele problemów praktycznych, np. związanych z wykładnią pojęcia "bezpłatny nocleg", którego interpretacja budzi wątpliwości jedynie w stosunku do kierowców zawodowych.

Ostatecznie Trybunał zważył, że niejasność zaskarżonych przepisów ma charakter kwalifikowany a ich wykładnia powoduje wiele trudnych do usunięcia wątpliwości. Wątpliwości te spowodowały znaczne zwiększenie kosztu pracy (pracodawcy dodatkowo musieli zwrócić pracownikom należności za podróże służbowe z lat ubiegłych). Dlatego też art. 21a ucpk został uznany za niekonstytucyjny.

Na marginesie Trybunał zauważył, że niepewność co do tego, czy kierowca zawodowy w ogóle odbywa podróż służbową i czy kabina pojazdu jest bezpłatnym noclegiem utrzymuje się od wielu lat i racjonalny ustawodawca powinien był unormować tę kwestię dużo wcześniej. Jednocześnie wyrok przywołuje rozporządzenie unijne, którego celem jest poprawa bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz warunków socjalnych kierowców, a które uznaje kabinę kierowców za miejsce odpowiednie do odbywania wypoczynku nocnego. Jeżeli polski ustawodawca chciał wprowadzić wyższy od unijnego standard powinien to zrobić w sposób jasny i nie budzący wątpliwości.

Na zakończenie warto wspomnieć o skutkach jakie przyniósł wyrok TK w sferze orzeczniczej Sądu Najwyższego a właściwie o braku jakichkolwiek skutków. W konsekwencji orzeczenia TK z porządku prawnego zniknęła podstawa prawna odsyłająca do rozporządzenia, na którego mocy przyznawano ryczałty. Sąd Najwyższy (min. w wyroku z dnia 21 lutego 2017 r., o sygn. akt: I PK 300/15) zdaje się jednak pomijać ten fakt - kontynuuje linię orzeczniczą sprzed wyroku TK i nakazuje wypłatę należności z tytułu podróży służbowej. W związku z powyższym trudno przewidzieć jak ostatecznie ukształtuje się sytuacja prawna zawodowych kierowców w zakresie ich czasu pracy i podróży służbowej i czy ustawodawca zdecyduje się dokładniej uregulować tę kwestię.

Dnia 1 czerwca 2017 r. weszła w życie nowelizacja kpa (uchwalona 7 kwietnia 2017 r.) wprowadzająca do kodeksu Dział IVa, kompleksowo regulujący kwestię administracyjnych kar pieniężnych:

• zakres stosowania przepisów,
• definicja legalna kary administracyjnej,
• dyrektywy nakładania kary,
• odstąpienie od wymierzenia kary,
• przedawnienie nakładania kary i jej egzekucji oraz
• ulgi w nakładaniu kary.

1. Zakres stosowania przepisów

Nowe przepisy należy stosować zarówno w odniesieniu do stanów fatycznych powstałych po wejściu w życie ustawy jak i tych sprzed wejścia w życie, chyba że stan prawny obowiązujący w czasie zdarzenia jest dla podmiotu względniejszy.

Jeżeli istnieją przepisy odrębne normujące kwestie określonych kar administracyjnych regulację działu IVa stosuje się jedynie subsydiarnie. Nie stosuje się jej w ogóle gdy organ orzeka na podstawie przepisów o:

• postępowaniu w sprawach o wykroczenia,
• odpowiedzialności dyscyplinarnej,
• odpowiedzialności porządkowej,
• odpowiedzialności z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

2. Definicja legalna administracyjnej kary pieniężnej

Art. 189b wprowadza definicję legalną, zgodnie z którą administracyjną karą pieniężną jest sankcja o charakterze pieniężnym, nakładana w drodze decyzji przez organ administracji publicznej za naruszenie prawa przez osobę fizyczną, prawną lub ułomną osobę prawną (niedopełnienie obowiązków lub naruszenie zakazu). Dodatkowo, zgodnie z art. 189 e, strona nie ulega ukaraniu jeżeli do naruszenia doszło wskutek działania siły wyższej. Jeżeli strona zwleka z uiszczeniem należności do kwoty doliczane są odsetki za opóźnienie w wysokości właściwej dla zaległości podatkowych.

3. Dyrektywy nakładania kary

Nakładając karę organ bierze pod uwagę: walory osobiste sprawcy naruszenia (osoby fizycznej), stopień przyczynienia się do naruszenia, korzyść osiągniętą z naruszenia, działania podjęte przez stronę w celu zniwelowania lub usunięcia skutków naruszenia; wagę i okoliczności naruszenia (szczególnie zagrożenie życia i zdrowia) oraz podobne naruszenia, których strona dopuściła się w przeszłości (także skazania za przestępstwa i wykroczenia).

4. Odstąpienie od nałożenia kary

Dział IVa wprowadza zasadę oportunizmu przy nakładaniu kary administracyjnej. Przejawia się to w nakazie odstąpienia od nałożenia kary i poprzestaniu na pouczeniu gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub gdy za to samo zachowanie strona została już ukarana (w postępowaniu administracyjnym, karnym czy wykroczeniowym) a nałożona kara spełnia już cele, które miałaby spełniać przedmiotowa kara administracyjna (konstrukcja bardzo przypomina umorzenie absorpcyjne).

Dodatkowo, jeżeli powyższe przesłanki nie zachodzą, ale "pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna" organ wydaje postanowienie nakazujące stronie przedstawienie dowodów na usunięcie naruszenia lub powiadomienie określonych podmiotów o naruszeniu prawa. Jeżeli strona takie dowody przedstawi organ wyda decyzje o odstąpieniu od wymierzenia kary.

5. Przedawnienie

a) Przedawnienie nałożenia kary

Karta nie może zostać nałożona po upływie 5 lat od dnia naruszenia prawa lub wystąpienia jego skutków. Termin ten zostaje przerwany w wypadku ogłoszenia upadłości a zawieszony w przypadku: wniesienia środka zaskarżenia, wniesienia żądania ustalenia istnienia stosunku (sąd powszechny), zarządzenia zabezpieczenia w trybie przepisów o egzekucji administracyjnej.

b) Przedawnienie egzekucji

Administracyjna kara pieniężna nie podlega egzekucji, jeżeli od dnia, w którym powinna być wykonana upłynęło 5 lat. Bieg terminu zostaje przerwany w przypadku: ogłoszenia upadłości, zastosowania środka egzekucyjnego, o którym zobowiązany został zawiadomiony lub zarządzenia zabezpieczenia w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

6. Ulgi w wykonywaniu kary

Organ może udzielić ulgi w wykonaniu kary (a więc jest to decyzja fakultatywna, uznaniowa) o ile zostaną spełnione przesłanki: strona złożyła wniosek o udzielenie ulgi a udzielenie jej jest uzasadnione ważnym interesem publicznym lub prywatnym. Należy pamiętać, że w przypadku podmiotów prowadzących działalność gospodarczą ulga taka może zostać udzielona jedynie gdy nie stanowi ona pomocy publicznej lub stanowi pomoc publiczną de minimis lub pomoc publiczną zgodną z wymogami określonymi w art. 189k par. 3 pkt 3 (ulga ma na celu naprawienie szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi (lub innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi), zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce i jednocześnie jest to zgodne z zasadami rynku wewnętrznego UE).

Ustawa przewiduje zamknięty katalog form udzielania ulgi, tj.:

• odroczenie terminu wykonania administracyjnej kary pieniężnej lub rozłożenie jej na raty;
• odroczenie terminu wykonania zaległej administracyjnej kary pieniężnej lub rozłożenie jej na raty;
• umorzenie administracyjnej kary pieniężnej w całości lub części (umorzeniu ulegają także odsetki proporcjonalnie do umorzonej kwoty zobowiązania głównego)